承德银行
理论前沿 > 正文
李铁:特色小镇热潮下的冷思考
作者: 李铁   来源:城市中国网   发布时间:2017-4-12 11:28:05

 作者:李铁,国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、首席经济学家,城市化问题专家、国务院政府特殊津贴专家,北京“十二五”规划专家委员会委员、上海世博会中国馆咨询专家。

 
 
        2016年七月份,三部委联合发布了特色小镇培育的通知。近期,全国各地申报特色小镇的越来越多,媒体报道更是层出不穷,一时掀起了各界对特色小镇的关注热潮。那么,为什么在这个阶段这么重视特色小镇的建设?如何促使特色小镇良性发展?中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁就特色小镇的建设和发展表达了自己的看法。
 
        一、特色小镇概况
 
        谈及特色小镇,不得不提到刘鹤。2015年,中财办的主任刘鹤到浙江调研后,写了《浙江特色小镇调研报告》,报告总结了浙江特色小镇的发展经验,特别指出特色小镇有助于促进实体经济和民营经济的发展,并对当地实现现代化产业发展、高科技发展,起到了重要作用。希望能够按照浙江推出特色小镇的方法在全国复制一批特色小镇。
  
        所谓特色小镇,实际是指按照浙江的经验,在大城市周边或农村集聚区,以建镇或现有村庄为基础,逐步形成的一种以特色产业为核心的小镇。这些小镇的特点首先在于以市场化的方式,将经营特色产业的人,比如搞金融的、互联网的、专业加工的等等产业集聚到这个小镇。其次,这些小镇应该是远离大城市中心区的。此外,这些小镇的成本相对低廉,没有过高房租和管理成本。其发展特色是在低成本的过程中形成产业集聚。最后,经过十几年的积累后形成一定规模,这种特色产业将辐射全国,甚至走向世界。

        这样的发展进程其实是历史的沿袭。从80年代起,我国浙江、江苏、广州就已经有了这样一批特色小镇,例如温州柳市镇(中国电器之都)、浙江绍兴县柯桥镇纺织市场、台州市路桥区旧轮胎市场等。这些大大小小的市场中逐渐形成了规模经济,有的产业甚至在发展中取得了一定的领先地位,占据了世界的江山。这些特色小镇的发展历史为后来的特色小镇发展积累了经验,这也是中国农村小城镇发展进程中一个非常具有创意性的过程。
 
        二、特色小镇提出的缘由
 
        现在提出特色小镇,大概有这样几方面的意义:
 
        第一,总书记在讲话中反复强调,城镇化建设、城市发展发展不要搞千城一面,要看得见山、望的见水、记得住乡愁。其意义就在于,我国目前的城市发展过于注重现代化,但真正给人们留下的记忆的,不见得就是大城市的核心区。其实,小城镇、特色小镇可能具有更加丰富的文化特性和历史传承。
 
        第二,目前,由于我们城市发展过快、城市发展成本过高,导致城市承载人口面临的压力越来越重,房价上涨趋势也越来越明显,真正的实体经济需要寻求成本洼地。我们知道,在全世界的城市化规律中,首先要有市场,然后是工业开始发展,最后是第三产业替代工业,工业则开始远离城市。实体经济向城外走,出现了逆城市化的进程,正是一种产业在寻求成本洼地的现象,这就需求一种新的集聚效应,还需求更多的劳动力介入。
 
        如今,很多大城市都在致力于迁出低端产业,这一政策一定会把部分看起来较低创业的人口从城市中心排斥出去。另外,大量的创业人口、草根经营需要创业空间,以及与其投入水平和收入水平相适应的地方,而大城市的高房租、高消费必然会影响创业成本。因此,到周边小镇或村庄去,利用农民廉价的集体用地(宅基地),就可以大幅度的降低创业成本。这在世界上也并非没有先例。在近几十年,全世界产业的发展,并不一定出现在大城市。微软发迹于小镇、硅谷也不在城市中心地区,创业成本较低是小镇的主要,甚至是决定性因素。
 
       可以说,创业选择成本洼地是特色小镇形成的一个重要基础。在城市中心区、主城区,既要保持城市的包容,又要加大城市的税收,还要增强城市的管理力度,造成巨大的管理成本。创业者集聚到小镇去,在这方面约束就相对减少。

        我在过去接受某杂志采访时曾提到过,80年代在辽宁海城有西柳大集,很多人非常乐意去那个地方经商,特别是改革开放以后。有人看过大集后百思不得其解:县城比那里好得多,为什么跑到离县城那么远的地方去搞个大集?于是在县城里开辟个地方,环境、工商、税务都做最好的服务,结果开了半年也没有人来。后来他想通了,市场要远离政府。所以管理成本低,也是一个不可忽视的因素。
 
        这句“市场要远离政府”正说明了特色小镇的发展在创业初期是以市场为主导,要降低政府管理导致的成本,降低政府约束。比如北京的动物园批发市场,经常面临政府提出各种要求,是不是要加强管理,是不是要防止各种隐患,后来还要他们迁出,导致这个批发市场总是处于一种不稳定状态。可是到小镇就不会存在这种问题,因为小镇本来发展水平就低,创业人士到来给小镇带来生机,给居民带来收入,特别是房租的收入,这是一件好事。大城市中的种种约束在小镇里几乎可以被视而不见,由于管理成本低,会有越来越多的人集中到小镇。
 
        其实北京也有特色小镇,就是北京的宋庄。许多画家集聚到那里,就形成了一个文化特色小镇。带动几千个画家形成一种特殊的文化产业。这些画家从农民手里租房子,成本很低。本来农村对外出租房屋是不允许的,但利用了这种边界,政府只能睁一只眼闭一只眼,就慢慢形成了画家聚集。画家聚集多了,就形成了一种文化。宋庄就这样成为了北京周边一个具有文化创意的特色小镇。如果未来宋庄的农民抬高房租价格,那么画家们就会远离宋庄。这就说明了:
 
        第一,由于城市的发展导致创业成本过高,部分人群就会开始寻求成本较低的地方。
        第二,成本洼地是产业聚集的一个重要因素。
        第三,一定不要忽视管理成本。管理成本在特色小镇的发展过程中起到非常重要的促进作用。
 
        但如果政府能管理好,加强基础设施建设、如交通、网络,又没有大幅度增加成本,这样反而能促进小镇发展。
 
        此外,特色小镇的形式各有不同。现在浙江的特色小镇大多是实体经济、网络经济和现代经济相结合而成的。如互联网小镇、基金小镇等。但也有不同于这种形式,由具有历史意义的文化景观、自然环境、人为塑造的文化特色等条件形成的旅游小镇、滑雪小镇等。这些小镇由大投资商塑造出旅游和文化的特色景观,带动了经济和人口的增长。因此,特色小镇不一定要拘泥一格。但最重要的是,如何才能通过产业集聚来带动人口集聚,并支撑城镇化的发展,这才是特色小镇发展的核心。
 
         三、 提出特色小镇的意义
 
        第一,中国特色小镇的提出,实际上是我国对当今城市发展的路径提出了新的选择。由于大城市发展过快,城市病特别严重,交通拥堵、房价、雾霾以及基础设施供给,这些问题使得我们对大城市的管理力不从心。随之而来的人口问题也越发严重,不止居民产生不满,城市管理者也开始质疑,是不是还要继续走这种大城市、特大城市发展路径。毕竟现在我国有6个人口在1000万以上的城市,还有20多个人口超过500万的城市,这些城市发展规模虽然大,但也普遍存在严重的社会问题。所以,特色小镇的提出,是对我国三十年城市化道路的一种总结:我们或许可以通过合理的城市群、大中小城市分布,推进小城镇的发展来更好的带动实体经济发展。在特色小镇的空间里,推动所需创业成本较低的实体经济发展,从而寻求一种新型的城镇化道路。这个意义是很重大的。
 
        第二,我们看到,欧美国家,包括日本,其中不少大企业、工业、创业企业,都是发端于中小城镇。根据国际经验,这也意味我国也应该遵循国际化的普遍规律,寻求大中小城市并举发展的路径。我们过去在政策的供给条件上、城市的行政管理上、资源的配置上、规划管理上,是不是过多偏重于中心城市,偏重于大城市的主城区,而忽视那些能发育实体经济的特色小镇?这是值得我们反思的问题。实际上这也为城镇化发展进程中,应当着力发展哪类城市提出了新的课题。
 
        第三,总结我国80年代农村快速发展、乡镇企业发展、小镇企业发展都曾经有过的经验,其结果显示,在相当一部分省区,70%以上的经济收入是由小城镇实现的。实际上,我们曾经有过这样的道路。但现由于管理体制,资源过多集中在大城市、特大城市,限制了这些中小城市和特色小镇的发展。
 
        第四,市场也在发挥作用。由于成本变化,市场开始寻求新的发展机会,工业要根据成本变化远离城市,创业也要根据成本向城市边缘、小城镇地区转移。我们是否应当因势利导,在这种既定的城市发展格局中,按照市场规律来发现、引导特色小镇发展,为实体经济注入新的活力?这一点,已经可以看做是我国城镇化发展未来的一种新格局。
 
        所以,特色小镇的提出,在中国城镇化发展进程中,具有非常重要的战略意义。按照这个发展思路,有关部门出台了一系列的特色小镇策略,各地也都在积极落实,这就是特色小镇的当前的发展形势。
 
        四、特色小镇避免出现的问题
 
        这些特色小镇政策一旦提出,必然会产生另外一种意想不到的结果。一旦特色小镇热了,人们就会希望它促进实体经济发展,在降低城市发展成本的过程中带动实体经济和创业。但事实上,我们还将还面临另一种格局:现在房地产发展在各类城市都遇到严峻的挑战。由于特大城市控制人口,控制土地出让,导致房价过高,在大中城市中,房屋空置率越来越高,过去那种房地产过度扩张的形式已开始出现严重危机,房地产要升级必须寻求新的发展空间。
 
        现在,特色小镇为房地产找到了一个新的由头,其最主要的特点就是,拿地成本远远低于大中城市。
 
        其二,房子在大中城市卖不出去,房地产商就在所谓特色上下功夫,试图寻找新的一批购房者,特色小镇既有创意空间,又有大量人口,必然为房地产商带来新的机遇或是可能。
 
        其三,特色小镇大都选择在城市郊区。过去城市郊区、小镇或村庄的发展有太多限制。现在打着特色小镇旗号,在城市的边缘地区占领一块空间,也会给买房者提供一种新的空间,可能催生新的房地产热。
 
        其四,所谓特色,实际上也是指小镇有别于城市雾霾、交通拥堵等问题的特点,这也使部分富人乐意去特色小镇长期置业,等于给房地产商带来了机会。
 
        值得注意的是,一旦房地产商进驻特色小镇,特色就很难实现。过去小镇创业只需要从农民手里租房即可,一旦被房地产商介入,就要通过买房来创业,那就会大大提高创业成本。而历史也证明,没有一个特色小镇是通过房地产商的进入带动起来的。
 
        河北崇礼滑雪场就是很好的案例:西湾子镇培育了大概十年,才形成现在的滑雪产业规模,再加上申办东奥,当地房价才明显改善,从而带动了房地产。古北水镇也首先是由一个企业家把古北的民居进行统一改造,形成了重要的旅游景点,才带动了房地产。
 
        这说明实体经济是不可能通过房地产发展起来的。因为房地产发展意味着住房成本、土地成本大幅增加,第三产业进入以后,第二产业肯定要退出,加之环境、管理等多种因素,不可能促进所谓的特色小镇发展。
 
        因此,在特色小镇建设初期,应该尽可能的坚持产业引导,而不是房地产商介入。举例来说,微软、苹果都是在车库里成长起来的。松下公司在刚刚起步时只是一个小作坊。试想,如果我们在那里建了特色小镇的话,他们还能在那儿做创业梦吗?做不到。

        另一个问题就是产业园区模式转移。过去的城市发展大概都是按照这样一种模式:政府招商,低价供地,同时投入基础设施,来吸引各类产业和产业园区的进入,政府通过土地出让金来弥补招商引资形成的亏损,这是中国产业园区的一般发展模式。然而,现在大中城市中这种发展模式已经难以为继了,房子卖不出去,该扩展的空间也扩展完了,土地成本也上来了,招商引资面临着非常严峻的挑战,需要寻找新的模式。
 
        但是打着特色小镇的旗号,按照过去产业园区的模式,复制大中小城市、三四线城市的发展模式到特色小镇身上,无疑只是又把高成本的发展模式复制到小镇,最后产业发展还是会遇到瓶颈或危机。
 
实际上,我们应该看到的,眼下打着特色小镇旗号的小镇中,除了文化旅游、体育特色之外,绝大部分正是产业园区模式简单的向特色小镇转移。这打破了浙江特色小镇发展的模式,实际上已经毫无任何特色可言。如果此时在此创业,面临的问题依旧是在大城市、三线城市面临的高成本问题,这个信号是非常危险的。
 
        此外,从全世界特色小镇的发展经验来看,几乎没有一个特色小镇是政府主导的,几乎都是通过市场来聚集。在市场实现集聚的时候,政府应该要服务。以崇礼滑雪为例,实际上是几个企业家喜欢滑雪,就将相当部分资产投入到滑雪场的建设中,政府则做好了各种服务。修路、拿地、谈判、协调与农民的纠纷。这样才形成了现在崇礼申办冬奥的滑雪胜地。反过来说,如果由政府号召,政府其实并不清楚哪个产业可以发展,没有盈利动机,政府也不清楚企业会选择什么地方进行特色产业的集聚,可以说,政府不善于和中小企业打交道。更重要的是,政府常常盲目的搞政绩工程,因此更侧重于跟大企业打交道,能在任期内完成自己所谓的政绩,就很难形成特色小镇。
 
        五、如何促使特色小镇良性发展?
 
        第一,政府不能主导,也没有能力主导。一个省规划几百个特色小镇,怎么可能规划出来?特色小镇需要时间,有的需要三五年,有的需要十年,但是官儿总在换,怎么能做到特色小镇的培育?而且一个大企业家,其作为和目的与小城镇是相反的。大企业要赚利润,小城镇要降低成本,这是相互矛盾的。
 
       第二,政府要求加强规划管理、形态管理、景观管理,就等于提高了管理成本,就会增加更多的约束和限制。其实,特色小镇在最开始的时候都是脏、乱、差,没有想象中的那么理想。只有形成集聚效应,政府有了税收以后,才有能力逐步改善环境。如果开始就对规划要求太高,又提出不同特色的需求,还会有人到这里吗?因此,中央要尊重国际的规律,尊重中国特色小镇的规律,不能在全国大搞特色小镇,提出每个省搞多少个特色小镇这种要求。而是更多的通过政策疏解,下放权力,让地方政府根据当地形势,服务性的支持创业者,而不该提出硬性要求。政府的责任在于加强基础设计,在有条件的地方通过市场形式,把能够联通小镇的交通、网路搞好。
 
        第三,政府在规划上不要做过多要求。规划要求太好,就会大幅增加成本,规划管的过严,就没人来了。为什么很多大城市周边的小城市没有发展起来?就是因为整个城市的规划、管理严苛到周边小城镇没有任何活力。所以,特色小镇要有容忍度。政府一定要把握好自己的功能,不能制定所谓行政命令,不能人为地去确定指标,而是要通过改革来创造权力分配的机会。为小镇提供更宽松、更好、更适宜创业发展的管理环境。
 
       只有做到上述三点,才能促进特色小镇的良性发展。现在提特色小镇,不应该大范围鼓吹、宣传,而是应该泼一盆冷水,让大家清醒的看到特色小镇发展规律。冷静思考政府该怎么做,市场该怎么做,如何平衡小镇和房地产之间的关系,如何给小镇更多的权力。我们要寻求更好的经验来借鉴,而不是一窝蜂的打着特色小镇旗号去搞新一轮产业园区、房地产、政绩工程,这才是重点。
more独家报道
more文化资讯
more人物访谈
more文化产业
more文艺评论
more略联盟
more情链接
主办单位:河北省民俗文化协会
技术支持:承德市文墨苑文化艺术有限公司
投稿邮箱:jingjinjichina@163.com    办公QQ:185067821
版权所有:京津冀文化网     冀ICP备13006836号-2